Zdá sa, že máte zablokovanú reklamu

Fungujeme však vďaka príjmom z reklamy a predplatného. Podporte nás povolením reklamy alebo kúpou predplatného.

Ďakujeme, že pozeráte .pod lampou. Chceli by ste na ňu prispieť?

PPP: problémy, problémy, problémy

.robert Žitňanský . .časopis .kritická príloha

Verejno-súkromné partnerstvo, v skratke nazývané aj PPP (z anglického public-private partnership) je čoraz obľúbenejšia vec. Z rovnakých dôvodov, pre aké politici majú PPP tak radi, by však daňoví poplatníci mali byť v strehu.

Verejno-súkromné partnerstvo, v skratke nazývané aj PPP (z anglického public-private partnership) je čoraz obľúbenejšia vec. Z rovnakých dôvodov, pre aké politici majú PPP tak radi, by však daňoví poplatníci mali byť v strehu.


Myšlienka verejno-súkromných partnerstiev nie je zlá. Pôvodná idea, z ktorej to celé vzniklo, teda že PPP majú priniesť efektivitu súkromného sektora do poskytovania verejných statkov, je dokonca sympatická. Aj intuitívne cítime – a množstvo empirických skúseností to potvrdzuje – že súkromný sektor je spravidla lepším budovateľom aj prevádzkovateľom takmer všetkého. Nie je to len problém kvality ľudí, dosadzovaných do funkcií, je to systémový problém obrovských rozdielov v motiváciách úradníka vo verejnom sektore a súkromného podnikateľa. Verejný sektor je typický pomalosťou, nízkou kvalitou, tendenciou predražovať – všetko sú to logické dôsledky motivácií, ktoré vo verejnom sektore vládnu. Práve tieto problémy má eliminovať prítomnosť súkromníka, ktorého motivácia dosahovať zisk má spravidla presne opačné dôsledky – tu je typická snaha o maximálnu rýchlosť, kvalitu a minimalizovanie nákladov. Aj preto zdôvodnenie PPP projektov znie tak logicky a aj preto sú PPP ťažko apriori kritizovateľné.

.tajomstvo budúcej ceny
Idealizmus však v tomto prípade nie je namieste. PPP totiž presadzujú politici, a hoci sa možno kdesi na začiatku všetkých týchto úvah mihol aj niekto s ideálom vyššej kvality a nižšej ceny verejných statkov pre občanov, celkom iste takí nie sú v prevahe.
V skutočnosti sa PPP zmenilo na veľmi elegantný spôsob, ako zrealizovať aj projekty, na ktoré by daňoví poplatníci len ťažko v danom momente dali súhlas (v podobe škrtania niektorých už existujúcich výdavkov alebo ochoty platiť vyššie dane).
Príde súkromný partner a ten vybuduje diaľnicu, obnoví osvetlenie, zrekonštruuje a prevádzkuje vodárne či nemocnicu – to je to, čo každý vidí a čo sa musí každému páčiť. Za akú cenu sa to stane, to vidí málokto, pretože táto cena je spravidla rozložená na desaťročia dopredu alebo je ukrytá v budúcej cene služieb, a preto vopred ťažko odhaliteľná, kontrolovateľná a kritizovateľná.
Napokon, aj v oficiálnych dokumentoch ministerstva financií (pravda, vznikli ešte v časoch minulej vlády) sa konštatuje, že „PPP vytvárajú dojem, že k zadlžovaniu štátu nedochádza, ale štát uzatvára zmluvu, na základe ktorej predáva budúce výnosy súkromnému partnerovi, čo zadlžením v skutočnosti je“, pričom „nevýhodou je, že verejný sektor väčšinou nemá dostatočnú skúsenosť s projektmi PPP a súkromný sektor sa, prirodzene, pokúša dohodnúť si lepšie podmienky pre seba“.

.magnet na politikov
Prečo sa vlastne o PPP projektoch tak veľa hovorí? Najlepšie sa to dá opísať prostredníctom modelovej situácie. Predstavte si, že ste politikom a chcete sa zapáčiť novou cestou, školou, nemocnicou. Peniaze na to však nemáte, čiže, aby ste zrealizovali populárnu víziu, museli by ste niekde škrtať, vypýtať si od voličov viac na daniach, alebo si zobrať úver. Každé z týchto riešení sa ťažko presadzuje a každé z nich jasne vidieť. Stojíte pred nepríjemnou dilemou.
A odrazu sa vynorí zázračné riešenie – PPP. Prizvete súkromného partnera a v spolupráci s ním vybudujete, čo ste mali v úmysle. Náklady budete splácať, povedzme, 20 rokov. Alebo súkromník na tých 20 rokov dostane právo monopolne prevádzkovať službu, na ktorú vybudoval infraštruktúru. O koľko občania preplatia – či už budúcimi výdavkami z rozpočtu, alebo predraženými službami monopolného dodávateľa služieb – na to sa v čase budovateľskej eufórie zvyčajne nikto neodváži ani pomyslieť. Ide o dobrú vec, tak prečo tie otázky?
Ste politikom a keď objavíte skrytý pôvab PPP, stanete sa jeho horlivým zástancom. Je na tom niečo prekvapivé? Nie.


.pozitíva a detaily
Samozrejme, verejno-súkromné partnerstvá môžu prinášať aj pozitíva – záleží na uhle pohľadu a na detailoch, ktoré – ako to už býva – sú vlastne určujúce pre celkové hodnotenie PPP. Za pozitívum sa v mnohých situáciách dá považovať napríklad to, že verejná správa prostredníctvom súkromného partnera dokáže urýchliť výstavbu infraštruktúry – nech je to aj za vyššiu (budúcu) cenu, sú skrátka situácie, keď je hodnota rýchlosti vyššia než hodnota predraženia, ktoré vznikne vinou tej rýchlosti. Niekedy je možné za pozitívum PPP považovať to, že umožňuje rozložiť náklady na výstavbu v čase a tiež, že prostredníctvom súkromného partnera ľahšie získa zdroje. Často býva rozhodujúcim faktorom v prospech PPP schopnosť súkromných partnerov zabezpečiť výrazne vyššiu kvalitu pri budovaní infraštruktúry alebo pri prevádzkovaní verejnej služby. Súkromní partneri tiež umožňujú verejnej správe, aby sa sústredila na činnosti, pre ktoré je zriadená a nerobila to, čo s predmetom jej činnosti nesúvisí a čo nevie robiť dobre – nech teda úradníci nebudujú svoje sídla, vodovody, nemocnice či diaľnice a nech to prenechajú súkromníkom, ktorí sú na tieto činnosti špecializovaní (hovorí sa tomu aj outsourcing). To všetko sú legitímne dôvody v prospech PPP projektov.
Problém totiž nie je v samotnej spolupráci verejného a súkromného sektora, ale v schopnosti politikov a ich voličov ustrážiť to množstvo detailov v zmluvách, ktoré sú pre dlhodobé hodnotenie prospešnosti alebo škodlivosti partnerstva určujúce. Navyše, množstvo ďalších dôležitých vecí – napríklad pri porovnávaní kvality verejných služieb poskytovaných súkromníkom – sa ukáže až po rokoch. Aký je adekvátny čas na to, aby sa dalo hodnotiť? Vo Veľkej Británii bežia niektoré projekty PPP už takmer dve desaťročia, a predsa to podľa mnohých nie je dosť, aby sa dali urobiť jednoznačné závery o tom, či sú posudzované verejno-súkromné partnerstvá prínosom, alebo omylom.

.tri hlavné riziká
Kľúčovým slovným spojením pri akomkoľvek PPP projekte je „rozloženie rizík“ medzi verejným a súkromným sektorom. Spravidla sa posudzujú tri hlavné riziká:
1.) Riziko výstavby,
2.) Riziko dostupnosti,
3.) Riziko dopytu.
V celej „hre“ dohadovania podmienok spolupráce na dlhé roky dopredu ide vlastne najmä o to, ako sa tie tri riziká rozložia medzi verejný sektor (v konečnom dôsledku daňových poplatníkov) a súkromného partnera – práve toto rozloženie rizík totiž rozhoduje o tom, koľko v budúcnosti za PPP daňoví poplatníci zaplatia. Na lepšie pochopenie veľmi zjednodušená charakteristika týchto rizík:
1.) Riziko výstavby znáša ten, kto je zodpovedný (a v prípade nedodržania dohody sankcionovaný) za výstavbu v požadovanej kvalite, dohodnutej cene a v stanovenom termíne. Ak napríklad súkromný partner stavia pre verejný sektor budovu alebo cestu a štát mu garantuje zohľadnenie všetkých dodatočných vplyvov na cenu či termín odovzdania, preberá riziko výstavby štát. Ak však súkromný partner dostane stanovenú sumu a prípadné problémy štát už neberie do úvahy, prechádza riziko výstavby na súkromného partnera.
2.) Riziko dostupnosti znáša ten, kto musí počas trvania PPP projektu zabezpečovať dostupnosť poskytovanej služby v primeranom rozsahu a kvalite. Ako príklad môže poslúžiť diaľnica, vybudovaná prostredníctvom PPP projektu: Ak nie je plne prejazdná (pre opravy alebo neodprataný sneh), alebo je nekvalitná (napríklad pre slabú údržbu), je znížená jej dostupnosť užívateľom. Ak v takej situácii má štát možnosť sankcionovať súkromného partnera výrazným znížením platieb, znamená to, že riziko dostupnosti znáša súkromný partner.
3.) Riziko dopytu leží na tom, kto znáša náklady, spojené s prípadným nízkym dopytom po poskytovanej službe. Ak napríklad súkromný partner vybuduje diaľnicu a určitý čas ju bude prevádzkovať a ak mu štát zaplatí len v podobe poskytnutia práva vyberať mýto, riziko dopytu znáša súkromný partner, preto v prípade, že diaľnicu nebude používať dostatočný počet vodičov, prerobí. Ak však štát bude súkromníkovi platiť dohodnuté splátky bez ohľadu na počet áut, ktoré diaľnicou prejdú, znáša riziko dopytu štát.
Komplikáciou je, že v realite sú často riziká rozložené čiastočne medzi oboch partnerov – málokedy je to tak, že jeden z nich znáša niektoré riziko úplne a druhý vôbec. A práve to, ako precízne sa rozloženie rizík definuje v zmluvách medzi partnermi, je pre posudzovanie PPP projektov z hľadiska ich výhodnosti pre daňových poplatníkov určujúce.
Do rozloženia rizík vstupujú aj zdanlivo nesúvisiace veci a inštitúcie, napríklad Eurostat pri posudzovaní deficitu verejných financií. Aby sa PPP projekt nedostal do výdavkovej časti rozpočtu – o čo sa politici spravidla urputne snažia – musí podľa metodiky Eurostatu niesť súkromný partner riziko výstavby a aspoň jedno z ďalších dvoch rizík.

.maďarská skúsenosť
O tom, aké dôležité je rozložiť riziká obozretne a po dôkladnej úvahe, svedčí aj často spomínaný príklad diaľnice M1 v Maďarsku, ktorá sa často uvádza ako príklad zlyhania PPP projektu.
Súkromný partner vybudoval dohodnutý úsek diaľnice a prevádzkoval ho s tým, že riziko dopytu zostalo na jeho strane. Nižšia než očakávaná intenzita dopravy na diaľnici však súkromného prevádzkovateľa nútila zvyšovať ceny. V dôsledku toho bolo na diaľnici ešte menej áut (vodiči dávali prednosť paralelnej „starej ceste“ pred drahou diaľnicou). Výnosy súkromného partnera klesali a v určitom bode už bolo vzhľadom na podmienky kontraktu pre maďarskú vládu najlepším riešením diaľnicu od súkromného partnera odkúpiť. Štát na tejto transakcii veľmi prerobil – keby staval diaľnicu sám, vyšla by ho nepomerne lacnejšie.
Aj po tejto a viacerých ďalších skúsenostiach sa dnes pri rozložení rizík mnohí investori (najmä pri veľkej infraštruktúre) usilujú zbaviť sa rizika dopytu s tým, že znášajú riziko výstavby a dostupnosti. Tak by to malo byť aj v prípade diaľnic, ktoré sa prostredníctvom PPP projektov zamýšľajú vybudovať na Slovensku.

.v malom ešte horšie
Takmer všetka pozornosť sa na Slovensku venuje PPP projektom, v ktorých je verejným partnerom vláda a jej inštitúcie. Dnes sa hovorí najmä o netransparentnom výbere súkromného partnera pri projekte budovania elektronického diaľničného mýta a o problémoch v zháňaní investorov pre PPP budovania diaľnice, ktorá by mala podľa sľubu premiéra Fica spojiť východ a západ Slovenska do roku 2010. Oveľa menej – trochu neprávom – sa hovorí o PPP projektoch samosprávy, ktorých rýchlo pribúda, sú pod oveľa slabšou verejnou kontrolou a v pomere k rozpočtom obcí môžu mať oveľa horšie následky než tie „veľké“.
Aj náhodný pohľad na niekoľko samosprávnych PPP projektov ukazuje, že riziká bývajú rozložené veľmi asymetricky – spravidla na úkor verejného partnera, a teda obyvateľov obcí a miest. Samosprávy v snahe získať súkromného partnera (alebo pre nekompetentnosť či skorumpovanosť) často akceptujú aj podmienky, ktoré sú buď príliš rizikové, alebo zjavne nevýhodné – ako názorne ukazujú prípady zamýšľaného PPP projektu outsourcingu verejných služieb v Šali, pôvodný kontrakt na prevádzkovanie vodárenských služieb v meste Trenčín (neskôr sa zmenil pre tlak Európskej komisie), projekt na odvoz a likvidáciu odpadu v Košiciach a mnohé ďalšie.
Navyše, veľmi častým motívom, pre ktorý sa samosprávy púšťajú do PPP projektov, nie je snaha zefektívniť poskytovanie verejných služieb, ale získať zdroje (samozrejme, na dlh), ktoré by inak získať nevedeli. Obce majú totiž veľmi tvrdé pravidlá, dané zákonom o rozpočtových pravidlách samosprávy – ak ich dlh dosiahne 60 percent výšky bežných výdavkov predchádzajúceho roka, nesmú sa ďalej zadlžovať. Vedia to však obchádzať – vinou trojpísmenkového vynálezu. PPP.

.hračka populistov?
Projekty verejno-súkromného partnerstva uzreli svetlo sveta v Spojených štátoch amerických, v krajine s úplne iným chápaním úlohy verejného sektora a s veľmi odlišným étosom verejnej služby, než poznáme v Európe (nehovoriac o Slovensku). Nie je to nutne zlá forma zlepšovania verejných služieb a existuje veľa príkladov, kde PPP funguje výborne. Zlých skúseností a premárnených peňazí je však priveľa na to, aby sa PPP projekty mohli stať „hračkou“ populistických politikov, ktorí kvôli blížiacim sa voľbám cítia potrebu „za každú cenu“ rozbehnúť projekty za stovky miliárd. Stačí totiž zle naformulovaná veta, nejasnosť, chybička, a tých miliárd bude zrazu oveľa viac než sa plánovalo – platiť však nebude politik, ktorý strihal pásku na otvorení budovy či cesty, ale my všetci.
Na druhom rokovaní Rady pre hospodársku krízu náš premiér hovoril, že „najvýznamnejšie pre zachovanie hospodárskeho rastu je naďalej podporovať významné verejné investície – PPP projekty“. Už tento rok by sa podľa neho mali rozbehnúť projekty v hodnote asi 1,33 miliardy eur (40 miliárd korún). Keďže sme v časoch krízy, nájsť súkromných partnerov, ktorí budú vedieť zohnať takéto peniaze, nie je práve ľahké. Napriek tomu minister dopravy minulý týždeň podpísal dohodu s dvoma firmami na vybudovanie prvého úseku rýchlostnej cesty R1 formou PPP v hodnote asi 1,5 miliardy eur (45,2 miliardy korún).
Kto dnes dokáže zohnať veľa peňazí, nechá si za to dobre zaplatiť – a to platí aj o tých, ktorí dnes veľmi vzácny kapitál majú k dispozícii. Ak sa k tomu pridá úplná absencia skúseností (vláda nevyskúšala fungovanie PPP na nijakom menšom projekte) a prezumpcia nekompetentnosti a sklonu ku korupcii (pri súčasnej vláde čoraz menej diskutabilná), je to dosť dôvodov na maximálnu skepsu.
Projekty verejno-súkromného partnerstva, napriek nesporným prednostiam, sú v rukách dnešných politikov ako zápalky v rukách dieťaťa, ktoré sa ide hrať do slamníka.
Ak ste našli chybu, napíšte na web@tyzden.sk.
.diskusia
.posledné
.neprehliadnite