Zdá sa, že máte zablokovanú reklamu

Fungujeme však vďaka príjmom z reklamy a predplatného. Podporte nás povolením reklamy alebo kúpou predplatného.

Ďakujeme, že pozeráte .pod lampou. Chceli by ste na ňu prispieť?

Východné partnerstvo: čo prináša a na čo zabúda

.alexander Duleba .časopis .kritická príloha

Bývalý podpredseda vlády Českej republiky Alexander Vondra sa úprimne poďakoval zástupcovi generálneho riaditeľa Európskej komisie pre vonkajšie vzťahy Hughuesovi Mingarellimu za mimoriadnu kvalitu dokumentu Komisie z 3. decembra 2008, ktorý zadefinoval ponuku EÚ šiestim východoeurópskym krajinám v rámci iniciatívy Východné partnerstvo.

Alexander Vondra doslova povedal, že je to najlepší dokument, aký kedy Komisia vo svojich dejinách vyprodukovala. Jeho slová odzneli 8. decembra 2008 na medzinárodnej konferencii venovanej Východnému partnerstvu v Bruseli. Odpoveďou mu bol vďačný úsmev pána Mingarelliho, ktorý je hlavným autorom dokumentu a ktorý bol na konferencii prítomný. Autor týchto riadkov mal česť byť svedkom Vondrovho poďakovania i Mingarelliho úsmevu.
Cieľom tohto článku je stručné zhodnotenie tohto „najlepšieho dokumentu“ v dejinách Komisie, nie z pohľadu jeho literárnej kvality, – mimochodom, je naozaj dobrá a vrelo ho odporúčam do pozornosti všetkým ortodoxným čitateľom žánru „dokumenty EÚ“, – ale predovšetkým z pohľadu obsahu politickej ponuky EÚ východoeurópskym partnerom v porovnaní s predchádzajúcou politikou susedstva. Inými slovami, pokúsim sa zhrnúť, čo nového Východné partnerstvo prináša v porovnaní s predchádzajúcou politikou susedstva, i na čo dobré zo starej politiky, bohužiaľ, zabúda.

.čo ponúka

Jednou vetou je možné zhrnúť ponuku Východného partnerstva (ďalej v texte VP) nasledovne: EÚ ponúkla ďalším piatim postsovietskym krajinám to, čo si v tvrdých rokovaniach s Bruselom za posledné tri roky vybojovali Ukrajinci. Napríklad Bielorusko, ktorého politické vedenie doteraz ani raz neprejavilo záujem o perspektívu členstva krajiny v EÚ, má vďaka VP, a dodajme, že i Ukrajine, možnosť podpísať niekedy v budúcnosti s EÚ asociačnú dohodu vrátane dohody o liberalizácii obchodu, ktorá bude jej súčasťou. Azerbajdžancom, Arménom i Gruzíncom sa o niečom podobnom možno iba snívalo v pekných snoch. A je namieste sa spýtať, či vôbec niečo také, pravda, s výnimkou súčasného gruzínskeho vedenia, aj naozaj chcú a potrebujú. Ako sa však vraví, keď dávajú, treba brať.
Väčšina členských krajín EÚ dlho nechcela ani len počuť o tom, že nová dohoda medzi Úniou a Ukrajinou má mať prívlastok asociačná. Všetko, čo len trochu evokovalo možnosť budúceho členstva Ukrajiny v Únii, bolopre Brusel a najmä starých členov Únie  roky neprijateľné a nepredstaviteľné. Samozrejme, asociačná dohoda, ktorá nahradí Dohodu o partnerstve a spolupráci (jej platnosť sa skončila na konci roku 2008) nebude vyslovene obsahovať perspektívu členstva pre Ukrajinu, ale nebude ju ani vyslovene vylučovať. Pre Ukrajincov bol principiálne dôležitý jej „trendový“ názov  – a uspeli.
Dokument Komisie z 3. decembra 2008 ponúka „automaticky“ možnosť uzavrieť asociačné dohody s EÚ Arménsku, Azerbajdžanu, Bielorusku, Gruzínsku a Moldavsku. Týchto päť krajín dostalo to, čo možno ani nie každá z nich chce, a čo bolo Ukrajine dlho odopierané. Zároveň bude súčasťou asociačnej dohody i dohoda o „hlbokej liberalizácii obchodu“. Stará politika susedstva neobsahovala takúto ponuku nového zmluvného rámca pre vzťah EÚ s postsovietskymi krajinami. Je to obrovský posun v politike EÚ. Nebudeme rozoberať vnútorné ani vonkajšie príčiny, prečo k tejto zmene v politike EÚ došlo, vyžaduje si to osobitnú analýzu. V tomto článku ide iba o fakty týkajúce sa VP.
V súvislosti s VP sa možno najviac hovorí o prísľube zrušenia vízovej povinnosti pre občanov šiestich zúčastnených krajín. EÚ im ponúka takúto možnosť za podmienky, že podpíšu takzvané Pakty o mobilite a bezpečnosti. Za predpokladu, že splnia podmienky EÚ v otázkach vnútornej bezpečnosti vrátane vybudovania centrálnej evidencie občanov, podmienok pri vydávaní cestovných dokumentov, ochrany hraníc a podobne, EÚ zruší vízovú povinnosť pre ich občanov. Znova, pionierom v rokovaniach s EÚ o bezvízovom režime spomedzi krajín VP bola a je Ukrajina. Ako prvá z postsovietskych krajín (spolu s Ruskom) dosiahla dohodu o liberalizácii vízového režimu s EÚ s platnosťou od 1. januára 2008. Perspektívu bezvízového režimu s EÚ tak majú vďaka VP aj krajiny, ktoré na túto tému s EÚ ani neviedli seriózne rokovania (Azerbajdžan) alebo  ktorých lídri mali ešte donedávna zákaz vstupu na územie EÚ (Bielorusko). Ďalší obrovský posun v pozícií EÚ.
Málo sa však hovorí o inej ponuke EÚ v rámci VP v oblasti migrácie a mobility. Podľa dokumentu Komisie z 3. decembra 2008 je EÚ pripravená začať rokovania o postupnom otváraní pracovného trhu pre občanov krajín VP! A to je už čo povedať. Slovensko je päť rokov členskou krajinou EÚ a naši občania ešte stále nemajú voľný prístup na pracovný trh Nemecka a Rakúska. Ponuka na rokovania o otvorení pracovného trhu EÚ pre občanov nečlenských krajín je silná káva, silnejšia než možný bezvízový režim. EÚ to doteraz nerobila ani v prípade kandidátskych krajín. Nič podobné predchádzajúca politika susedstva neobsahovala a ani vo sne nepredpokladala. Čarovné pero má pán Mingarelli a jeho kolegovia.

.nevídaná veľkorysosť
Ďalšie „prvýkrát“ v dejinách EÚ v prípade VP môžeme vidieť v oblasti podpory regionálneho rozvoja a cezhraničnej spolupráce. Každá z účastníckych krajín VP môže zadefinovať pilotný projekt svojho regionálneho rozvoja, ktorý bude zafinancovaný zo zdrojov EÚ. Prvýkrát vo svojich dejinách je EÚ pripravená financovať projekty regionálneho rozvoja nečlenských a nekandidátskych krajín. Navyše, EÚ je pripravená podporiť projekty cezhraničnej spolupráce na hraniciach medzi krajinami VP, teda na bielorusko-ukrajinskej, ukrajinsko-moldavskej a podobne. Podstatné je, že  je znova prvýkrát vo svojich dejinách EÚ ochotná finančne prispievať na cezhraničnú spoluprácu mimo vnútorných alebo vonkajších hraníc Únie. Predchádzajúca politika susedstva ani zďaleka nebola taká štedrá.
Bezprecedentný je i návrh EÚ na inštitucionálny rámec VP. Summity hláv štátov vo formáte 27+6 raz za dva roky (prvá operačná úroveň VP) a pravidelné rokovania ministrov zahraničných vecí raz za rok (druhá operačná úroveň VP) nie sú nič výnimočné. Niečo podobné môžeme nájsť v doterajšej praxi vonkajších vzťahov Únie často. Zaujímavejšia je tretia a štvrtá operačná úroveň VP, ktorá sa len tak hneď nevidí. Tretiu operačnú úroveň VP predstavujú štyri tematické platformy, ktoré budú riadené na úrovni vyšších rezortných úradníkov z krajín EÚ a VP. Vyšší úradníci budú rokovania platforiem zvolávať minimálne dvakrát do roka. Štvrtú operačnú úroveň predstavujú špecifické panely zriadené na podporu práce platforiem na úrovní nižších úradníkov a neštátneho sektora v krajinách EÚ a VP. Panely majú fungovať nepretržite.
Zásadne novým prvkom v inštitucionálnom dizajne VP je zapojenie neštátnych aktérov, respektíve aktérov mimo exekutívy EÚ, členských krajín i zúčastnených krajín. Európska komisia vyzvala Európsky parlament (EP), aby sa medziparlamentné zhromaždenie poslancov EP a parlamentov krajín VP (Euronest) stalo súčasťou VP a partnerom Komisie i vlád krajín VP pri implementácii politiky. Ďalej, Komisia poverila Výbor regiónov mandátom na zriadenie Zhromaždenia zástupcov lokálnej a regionálnej moci v rámci VP, ktorý má zapojiť lokálnu a regionálnu samosprávu z krajín VP do realizácie programov VP. Navyše, Komisia vyzvala Európsky hospodársky a sociálny výbor, aby sa zapojil do formovania Fóra občianskej spoločnosti v rámci VP, ktoré má umožniť zapojenie mimovládnych organizácií z členských krajín EÚ i VP. Treba si uvedomiť, že celá predchádzajúca susedská politika bola takmer výlučne v rukách byrokratov z Komisie a vlád susedských krajín. A takto to je i vo vzťahoch EÚ s ostatnými tretími stranami. Ak sa podarí skombinovať navrhnutý oficiálny i neoficiálny inštitucionálny dizajn VP, bude to revolúcia v diplomatickej praxi EÚ.  
EÚ neponúka krajinám VP málo, ponúka im oveľa viac, než bolo možné očakávať ešte v máji 2008, keď Poliaci a Švédi, po dohode s vtedy predsedajúcimi Francúzmi, oznámili zámer iniciovať VP. Samozrejme, bola tam dohoda: vy podporíte našu sarkozyovskú Úniu pre Stredomorie, my pustíme perie pri vašom VP. Vyššie som sa snažil zhrnúť iba tie prvky z ponuky VP, ktoré naozaj predstavujú precedens v doterajších dejinách vonkajších vzťahov EÚ. EÚ v mnohých otázkach naozaj pustila vo VP perie a poriadne. Čarovné pero pána Mingarelliho a jeho kolegov už bola len čerešnička na torte. V Komisii napísali ambiciózny, a na pomery EÚ nevídaný dokument. Za to si zaslúžia pochvalu a poďakovanie od všetkých, ktorí sú presvedčení, že EÚ nemôže skončiť s politikou rozširovania.

.na čo zabúda
Poľsko-švédske poňatie VP, ku ktorému priložili ruky i Česi počas svojho predsedníctva, prehlušilo fínsko-nemecký koncept ďalšieho rozvoja politiky susedstva, ktorý sa zrodil počas predsedníctiev Fínska v druhej polovici 2006 a Nemecka v prvej polovici 2007. Z hľadiska ambicióznosti ponuky je VP oveľa bombastickejší projekt než bola nemecká predstava o „ENP Plus“. VP pripomína skôr veľkú južanskú šou podobnú Únii pre Stredomorie, ktorú  začali s veľkými fanfárami počas francúzskeho predsedníctva v druhej polovici roku 2008, a o ktorej dnes už takmer nič nepočuť. Dúfajme, že to isté nečaká i VP, hoci platí, že čím väčšia je politická šou, tým rýchlejšie prichádza jej koniec.
VP, bohužiaľ, ignoruje dve hlavné idey „ENP Plus“. Prvou je možnosť pre krajiny susedstva uzavrieť sektorové dohody s EÚ podľa vzoru krajín Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP: Nórsko, Island a pod.). Podmienkou je plné prebratie príslušného európskeho sektorového acquis (pravidiel, legislatívy), čo je de facto sektorová integrácia s EÚ. Za splnenia tejto podmienky môže krajina EHP, a podľa nemeckého návrhu ENP Plus by mohla i krajina susedstva, mať svojich pozorovateľov – bez práva hlasovať  – v inštitúciách EÚ, ktoré plánujú ďalší rozvoj sektorovej politiky i príslušného acquis. Nemecký návrh znamenal revolúciu v politike susedstva a otvorenie dvier do inštitúcií Únie pre krajiny susedstva. Bol to zásadný krok za horizont ENP, ktorý ešte v roku 2004 zadefinoval vtedajší šéf Komisie Romano Prodi: „Dáme vám všetko, len nie inštitúcie“. Nemci ponúkli i inštitúcie.
Druhou je absolútne chýbajúca stratégia zapojenia krajín VP do komunitárnych programov a agentúr, ktorá mala byť, podľa pôvodnej predstavy ENP Plus, ich prípravou na budúce sektorové dohody. Prečo, ktoré sektory, s ktorými krajinami v našom susedstve rozvíjať, to všetko vo VP chýba. Je tam zoznam vlajkových sektorových projektov, avšak nie je tam to, čo by mohlo dlhodobo riešiť modernizáciu krajín východnej Európy i reálny cieľ politiky VP – status krajín VP podľa modelu EHP. Nakoniec, VP nie je prvým regionálnym konceptom politiky pre východných susedov. Prvým bola Čiernomorská Synergia (ČMS), ktorá sa začala za nemeckého predsedníctva v marci 2007. Spustenie novej regionálnej dimenzie politiky EÚ vo východnej Európe v podobe VP je popretím ČMS, respektíve priznaním, že bola pripravená zle. V konečnom dôsledku, VP je vo svojom pojatí popretím nemeckého konceptu ENP Plus, pretože nerozvíja, skôr naopak, zatlačuje do úzadia jeho základné idey. Otázkou zostáva, prečo Nemci tak skoro rezignovali na politiku susedstva vo východnej Európe, keď ich ambíciou, s ktorou prevzali predsedníctvo v prvej polovici roku 2007, bolo vypracovať novú „Ostpolitik“ pre EÚ?

.bude sa to pekne volať, ale...
Inými slovami, za posledné tri roky sme dostali na stôl dva koncepty rozvoja vzťahov EÚ s krajinami vo východnom susedstve: prvý, fínsko-nemecký, ktorý predpokladal postupnú sektorovú modernizáciu i integráciu postsovietskych krajín s EÚ a približovanie politiky susedstva modelu EHP, a druhý, poľsko-švédsky, ktorý ponúka asociačné dohody, liberalizáciu obchodu, bezvízový režim, otváranie pracovného trhu a tak ďalej. Rozdiel je v ceste. A poľsko-švédska cesta je ukrajinská. Namiesto série sektorových dohôd s východnými susedmi, ktoré by znamenali ich reálne reformy a postupné vytrhávanie z postsovietskeho marazmu, budeme mať dlhé rokovania o veľkých asociačných dohodách.
VP je prispôsobená Ukrajine, jej požiadavkám, predstavám a je vo veľkej miere aj ukrajinským produktom. Ukrajinci nechceli, aby ich v EÚ označovali za susedov, preto sa budú volať partneri. Ukrajinci chceli jednu a veľkú politickú dohodu, ktorá sa bude volať podľa vzoru dohôd, ktoré s EÚ uzavreli noví členovia ešte v 90. rokoch a dosiahli čo chceli. Ukrajinci chcú mať všetko naraz, taká je ich politická mentalita. Chcú mať dohodu, ktorá obsiahne i sektorové otázky, namiesto série reálnych sektorových dohôd step-by-step. Pomôže im to? Ich asociačná dohoda – bude to prvá a modelová asociačná dohoda EÚ s postsovietskou krajinou  – bude pozostávať z dvoch hlavných častí: definície politického a inštitucionálneho rámca vzťahov s EÚ a dlhého, dlhočizného zoznamu prechodných období v sektorových politikách. Bude sa síce pekne volať, ale čo ďalej?
Stále platí, že menej je niekedy viac. Zároveň platí, že veľkou slabinou vonkajšej politiky EÚ je diskontinuita a neustále začínanie z bodu nula. VP je už tretím novým začiatkom politiky susedstva EÚ za posledných päť rokov.         

Autor je riaditeľ Výskumného centra Slovenskej spoločnosti pre zahraničnú politiku


Článok bol napísaný pre časopis Zahraničná politika (www.zahranicnapolitika.sk). V .týždni vychádza so súhlasom redakcie ZP.
Ak ste našli chybu, napíšte na web@tyzden.sk.
.diskusia
.posledné
.neprehliadnite