O tom, že jedna z tradičných záruk proti svojvôli verejnej moci – jej deľba na tri nezávislé a rovnocenné zložky – je aj v priestore etablovaných demokracií skôr nostalgickým doktrinálnym ornamentom ako reálnym javom, je dôkazov viac ako dosť, z viacerých už sa napokon stihli stať klišé.
V tejto prvej časti sa skúsme pozrieť čerstvým pohľadom na tie, ktoré bezprostredne súvisia s inštitucionálnou architektúrou Európskej únie.
Demokracia po európsky – jej základným stavebným kameňom je takmer úplná dominancia exekutívy. Predpisy, ktoré majú prednosť dokonca aj pred ústavami členských štátov, prijíma výkonný orgán, tvorený ministrami národných vlád (Rada), často v súčinnosti s orgánom, ktorý síce ako jediný v celej inštitucionálnej architektúre únie disponuje priamym mandátom, ale na voľbách doň sa, napríklad, na Slovensku zúčastnil každý šiesty oprávnený volič (Európsky parlament). Jediným orgánom, ktorý im prijatie nejakého predpisu môže navrhnúť, je Komisia, tvorená kandidátmi, navrhovanými tou-ktorou vládou a schvaľovanými en bloc v europarlamente. Nad nimi všetkými, a nad všetkými ostatnými smrteľníkmi v EÚ (azda s výnimkou nemeckých ústavných sudcov a nevyspytateľných talianskych sudcov, ktorí v sebe ešte nepochovali sklony k „rebelantstvu“), stojí Súdny dvor, ktorého členov na návrh národných vlád schvaľuje Rada.
Priepasť medzi takýmto usporiadaním a tým, čo sa v teórii a filozofii práva a politiky zvykne vydávať za definičné náležitosti demokracie, je zrejmá. O demokracii sa hovorí, že je vládou so súhlasom tých, ktorým sa vládne. Absencia poverenia tak znamená absenciu moci. Inými slovami, kvalita a rozsah mocenských nástrojov toho-ktorého orgánu má byť funkciou mandátu, ktorým tento orgán disponuje vrátane povahy subjektu, od ktorého tento mandát získal. Preto napríklad musia byť nariadenia vlády v súlade so zákonom – autorom tých nariadení je totiž orgán, ktorého mandát je len sprostredkovaný a ktorý sa zodpovedá nositeľom mandátu priameho (parlamentu).
Tieto doktrinálne expozície mali v západnej Európe ešte pred pár desaťročiami charakter obťažujúcej notoriety a ich pripomínanie bolo nosením dreva do lesa. Dnes je z lesa golfové ihrisko, na ktorom sa nosiči dreva celkom prirodzene vynímajú ako čudáci. Napriek tomu, či skôr práve preto je tie fundamenty potrebné pripomínať znova a znova. Akosi prirýchlo sme si totiž zvykli na to, že niekto niekde, s mandátom z tretej ruky, rozhoduje, slovami Samka Táleho, o tom, „čo a ako a čo“.
Problém s takmer dokonalým rozpadom väzby medzi mandátom orgánu a rozsahom jeho oprávnení má samozrejme viacero vrstiev. Mojou ambíciou je pár viet o dôvodoch toho rozpadu, o tom, ako sa prejavuje a o niektorých jeho systémových účinkoch.
.goliáš a Goliáš
Dôvodom je čoraz konsenzuálnejšie prijímaná predstava, že v spore medzi legitimitou a efektivitou – v terminológii, ktorá nie je poznačená žargónom, ide o spor medzi princípmi a pohodlnosťou – je treba uprednostniť efektivitu (pohodlnosť). Poznáme to aj z vlastného chotára, či už v podobe návrhov na odpočúvanie bez súhlasu sudcu, na vyvlastnenie bez primeraných procesných záruk, na redukciu povinností štátnych orgánov podľa info-zákona, a tak podobne. V skratke, ak niečo naozaj potrebujeme (bezpečnosť, rodová rovnosť, diaľnice, ochrana spotrebiteľa, „pokoj na prácu“ pre štátnych úradníkov), žiadna cena nie je príliš vysoká a žiadna trieska príliš hrubá na to, aby sme sa k tomu neprerúbali.
Prejavom pokračujúceho rozpadu väzby medzi mandátom regulátora a rozsahom jeho oprávnení je exponenciálny nárast oblastí, v ktorých sa regulátor cíti povolaný zasahovať a odvaha či skôr trúfalosť, s akou túto potrebu realizuje. Prvostupňové rozhodnutie Súdneho dvora, v ktorom až na nepodstatné výnimky potvrdil postoj Európskej komisie voči softvérovému gigantu Microsoftu, nijak výrazne nevybočuje z jeho aktivistickej judikatúry a je len logickým dôsledkom presvedčenia, že spotrebiteľ vlastným potrebám nerozumie ani zďaleka tak dobre, ako im rozumejú úradníci Komisie. Viem, že to neznie pravdepodobne, ale ak dlhé roky aj Komisia, aj Súdny dvor usilovali o liberalizáciu ekonomického života v EÚ, dnes ho čoraz častejšie podrobujú pravidlám, ktoré sa na trh a slobodnú súťaž podobajú asi tak, ako sa na ne podobala RVHP. Zatiaľ najvýraznejší ťah regulačným štetcom smerom k socializmu sa únii podaril prijatím opatrenia, predstavujúceho priamu cenovú reguláciu roamingovej telekomunikácie.
Aká ďaleká je cesta od regulácie cenotvorby k plánovaniu toho, kto a koľko bude vyrábať a komu a za koľko bude predávať? V oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky sme napokon od takéhoto stavu vzdialení takpovediac čo by jedným nariadením dohodil.
Úkroky od spoľahnutia sa na spontánne rozhodnutia spotrebiteľov k ich všestrannej opatere pritom nie sú tou najväčšou hrozbou. Nefalšovaný paternalizmus je totiž iba dôsledkom významnejšieho defektu – absencie účinných mantinelov, do ktorých by sa regulačný optimizmus dal vykázať. Z pravidla, že v Európe má byť slobodný pohyb tovaru, služieb, osôb i kapitálu, existujú výnimky, predpokladané priamo textom, a potom výnimky, ktoré – nežartujem – na priebežnej báze vytvára Súdny dvor podľa vlastnej úvahy. Z cieľov, ako sú ochrana plurality tlače, finančná stabilita nemocenského poistenia, podpora národnej kinematografie či ochrana sociálno-kultúrnej identity, sa stávajú nástroje prípustného zasahovania do slobodnej výmeny výrobkov a služieb na princípe dopyt/ponuka. Okrem toho je tu pravidlo, ktoré umožňuje takzvanú aproximáciu vnútorného trhu, čiže zjednocovanie ekonomických pravidiel v prípade naliehavej potreby chrániť takouto jednotou nadnárodnú hospodársku súťaž. Ak sa pýtate, prečo by si ochrana súťaže medzi operátormi mala naliehavo vyžadovať reguláciu ich cenotvorby, pýtate sa síce logicky, ale spôsobom, ktorý odporuje logike systému. O tom, či tu tá potreba je, alebo nie je, rozhoduje ten, kto ju pociťuje (Európska komisia, Európska rada, Európsky parlament) a kontrola, ktorej následne podlieha, je viac ako ústretová – o absencii takejto potreby zatiaľ Súdny dvor rozhodol len raz, vo veci týkajúcej sa celoplošného zákazu akejkoľvek tabakovej reklamy v celej únii.
Aby toho nebolo dosť, máme tu ešte pravidlo o takzvaných doplnkových právomociach. To slúži na to, aby orgány únie, ak sa regulácia „ukáže“ ako naozaj nevyhnutná, mohli vydať príslušné opatrenie aj v prípade, že kompetencia v danej oblasti patrí členským štátom. Z takéhoto zovretia sa vyslobodzuje veľmi ťažko, ľahšie je si zvyknúť a prispôsobiť sa.
.všade dobre, v Bruseli najlepšie
Prehlbovanie priepasti medzi rozsahom regulačných ambícií Komisie a kvalitou mandátu, ktorou disponuje, nevyhnutne vyúsťuje do stavu, v ktorom sa radikálne zužuje priestor nielen pre efektívnu kontrolu výkonu jej pôsobnosti, ale aj pre hľadanie verejného záujmu a verejných potrieb na tom fóre, ktorému takéto hľadanie prislúcha predovšetkým, a to z doktrinálnych aj praktických dôvodov – na fóre vnútroštátnych parlamentov. Jedným zo zásadných dôsledkov je prenášanie kľúčových hodnotových a politických sporov na úroveň, ktorá je adresátovi príslušných rozhodnutí vzdialená geograficky, sémanticky, sociálno-psychologicky a inak. Nejde tu len o to, že sa Komisii, respektíve Rade a EP priznáva kompetencia určiť, koľko má stáť hovor z Grécka do Litvy, alebo rozhodnúť, že spotrebiteľ potrebuje možnosť kúpiť si za rovnakú cenu nielen úplný, ale aj neúplný softvér. Ide tu najmä o to, že pod vplyvom sebaprezentácie Komisie ako dobrého pastiera pre celý kontinent sa oslabuje odolnosť a sebareprodukčná schopnosť členských štátov ako politicky, ekonomicky i kultúrne ešte stále zomknutejších spoločenstiev, než akým je múzeum Európa.
Vysvetlím. Komisia sa, vedome či nechtiac, snaží svojim euroovečkám vsugerovať presvedčenie, že bez jej starostlivého objatia budú len bezbrannými obeťami zlyhávajúcich domácich politikov (pojem „zlyhávajúce národné štáty“ je už dnes súčasťou legislatívneho jazyka únie) a/alebo chamtivých nadnárodných korporácií. Ak sa tomuto jej úsiliu bude dariť rovnako ako doteraz, tendencia alibisticky presúvať vyslovene vnútorné otázky na externú úroveň sa iba posilní. Na konci tejto sekvencie je celkom prirodzená strata schopnosti riešiť niektoré dôležité veci vo vlastnej réžii, vytvoriť si na ne vlastný názor, nájsť spôsob, ako tento názor presadiť, a napokon ho aj realizovať v podobe konkrétneho opatrenia. Dokonalou ukážkou toho, čo mám na mysli, je zanovité trvanie na tom, že, napríklad spor súvisiaci s registrovaným partnerstvom je sporom, vhodným na spoločné „európske“ riešenie – že to, akú symbolickú a normatívnu podobu dostane spolužitie dvoch osôb rovnakého pohlavia, nemá byť funkciou osobitej, kultúrne, historicky a inak podmienenej identity príslušného spoločenstva a výsledkom slobodnej politickej a myšlienkovej súťaže, ale výslednicou v kuloároch uhnetenej dohody medzi euroúradníkmi, dvornými lobistami a exekutívnymi nominantmi národných vlád.
Ale to je naozaj iba príklad. Podstata sa týka domácich sklonov k alibizmu a pohodlnosti: ak Komisia ako európsky „überregulátor“ naráža iba na symbolický odpor národných vlád či parlamentov, je len prirodzené, že hranice svojich regulačných a kontrolných ambícií posúva ďalej a ďalej. Súčasťou mravoučných bájok v eurokuloároch je legenda, že nadnárodný regulačný Kraken dostal toľko priestoru aj preto, aby domáci politici nemuseli niektoré nepríťažlivé návrhy prácne „predávať“ domácemu publiku a mohli sa vyhovoriť na faktor E. O čo menšia, respektíve menej asertívna a sebavedomá krajina, o to významnejšiu úlohu hrá táto premenná v jej verejnom diskurze.
Pri pohľade na spôsob, akým sa na Slovensku chcú ťažiť nerasty či stavať diaľnice, sa síce často žiada povedať „pánbohzaplať“, že tu tá Komisia a Súdny dvor vôbec sú, je to však presne ten postoj, ktorý nedovidí za roh dvoch-troch volebných období. Ak sa totiž konštantou vzťahu medzi mocou a verejnosťou má stať spoliehanie sa na veľkú sestru v Bruseli, je len otázkou krátkeho času, keď sa začneme pýtať, kto postráži strážkyňu.
autor je docentom teórie a dejín štátu a práva
.radoslav Procházka
V tejto prvej časti sa skúsme pozrieť čerstvým pohľadom na tie, ktoré bezprostredne súvisia s inštitucionálnou architektúrou Európskej únie.
Demokracia po európsky – jej základným stavebným kameňom je takmer úplná dominancia exekutívy. Predpisy, ktoré majú prednosť dokonca aj pred ústavami členských štátov, prijíma výkonný orgán, tvorený ministrami národných vlád (Rada), často v súčinnosti s orgánom, ktorý síce ako jediný v celej inštitucionálnej architektúre únie disponuje priamym mandátom, ale na voľbách doň sa, napríklad, na Slovensku zúčastnil každý šiesty oprávnený volič (Európsky parlament). Jediným orgánom, ktorý im prijatie nejakého predpisu môže navrhnúť, je Komisia, tvorená kandidátmi, navrhovanými tou-ktorou vládou a schvaľovanými en bloc v europarlamente. Nad nimi všetkými, a nad všetkými ostatnými smrteľníkmi v EÚ (azda s výnimkou nemeckých ústavných sudcov a nevyspytateľných talianskych sudcov, ktorí v sebe ešte nepochovali sklony k „rebelantstvu“), stojí Súdny dvor, ktorého členov na návrh národných vlád schvaľuje Rada.
Priepasť medzi takýmto usporiadaním a tým, čo sa v teórii a filozofii práva a politiky zvykne vydávať za definičné náležitosti demokracie, je zrejmá. O demokracii sa hovorí, že je vládou so súhlasom tých, ktorým sa vládne. Absencia poverenia tak znamená absenciu moci. Inými slovami, kvalita a rozsah mocenských nástrojov toho-ktorého orgánu má byť funkciou mandátu, ktorým tento orgán disponuje vrátane povahy subjektu, od ktorého tento mandát získal. Preto napríklad musia byť nariadenia vlády v súlade so zákonom – autorom tých nariadení je totiž orgán, ktorého mandát je len sprostredkovaný a ktorý sa zodpovedá nositeľom mandátu priameho (parlamentu).
Tieto doktrinálne expozície mali v západnej Európe ešte pred pár desaťročiami charakter obťažujúcej notoriety a ich pripomínanie bolo nosením dreva do lesa. Dnes je z lesa golfové ihrisko, na ktorom sa nosiči dreva celkom prirodzene vynímajú ako čudáci. Napriek tomu, či skôr práve preto je tie fundamenty potrebné pripomínať znova a znova. Akosi prirýchlo sme si totiž zvykli na to, že niekto niekde, s mandátom z tretej ruky, rozhoduje, slovami Samka Táleho, o tom, „čo a ako a čo“.
Problém s takmer dokonalým rozpadom väzby medzi mandátom orgánu a rozsahom jeho oprávnení má samozrejme viacero vrstiev. Mojou ambíciou je pár viet o dôvodoch toho rozpadu, o tom, ako sa prejavuje a o niektorých jeho systémových účinkoch.
.goliáš a Goliáš
Dôvodom je čoraz konsenzuálnejšie prijímaná predstava, že v spore medzi legitimitou a efektivitou – v terminológii, ktorá nie je poznačená žargónom, ide o spor medzi princípmi a pohodlnosťou – je treba uprednostniť efektivitu (pohodlnosť). Poznáme to aj z vlastného chotára, či už v podobe návrhov na odpočúvanie bez súhlasu sudcu, na vyvlastnenie bez primeraných procesných záruk, na redukciu povinností štátnych orgánov podľa info-zákona, a tak podobne. V skratke, ak niečo naozaj potrebujeme (bezpečnosť, rodová rovnosť, diaľnice, ochrana spotrebiteľa, „pokoj na prácu“ pre štátnych úradníkov), žiadna cena nie je príliš vysoká a žiadna trieska príliš hrubá na to, aby sme sa k tomu neprerúbali.
Prejavom pokračujúceho rozpadu väzby medzi mandátom regulátora a rozsahom jeho oprávnení je exponenciálny nárast oblastí, v ktorých sa regulátor cíti povolaný zasahovať a odvaha či skôr trúfalosť, s akou túto potrebu realizuje. Prvostupňové rozhodnutie Súdneho dvora, v ktorom až na nepodstatné výnimky potvrdil postoj Európskej komisie voči softvérovému gigantu Microsoftu, nijak výrazne nevybočuje z jeho aktivistickej judikatúry a je len logickým dôsledkom presvedčenia, že spotrebiteľ vlastným potrebám nerozumie ani zďaleka tak dobre, ako im rozumejú úradníci Komisie. Viem, že to neznie pravdepodobne, ale ak dlhé roky aj Komisia, aj Súdny dvor usilovali o liberalizáciu ekonomického života v EÚ, dnes ho čoraz častejšie podrobujú pravidlám, ktoré sa na trh a slobodnú súťaž podobajú asi tak, ako sa na ne podobala RVHP. Zatiaľ najvýraznejší ťah regulačným štetcom smerom k socializmu sa únii podaril prijatím opatrenia, predstavujúceho priamu cenovú reguláciu roamingovej telekomunikácie.
Aká ďaleká je cesta od regulácie cenotvorby k plánovaniu toho, kto a koľko bude vyrábať a komu a za koľko bude predávať? V oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky sme napokon od takéhoto stavu vzdialení takpovediac čo by jedným nariadením dohodil.
Úkroky od spoľahnutia sa na spontánne rozhodnutia spotrebiteľov k ich všestrannej opatere pritom nie sú tou najväčšou hrozbou. Nefalšovaný paternalizmus je totiž iba dôsledkom významnejšieho defektu – absencie účinných mantinelov, do ktorých by sa regulačný optimizmus dal vykázať. Z pravidla, že v Európe má byť slobodný pohyb tovaru, služieb, osôb i kapitálu, existujú výnimky, predpokladané priamo textom, a potom výnimky, ktoré – nežartujem – na priebežnej báze vytvára Súdny dvor podľa vlastnej úvahy. Z cieľov, ako sú ochrana plurality tlače, finančná stabilita nemocenského poistenia, podpora národnej kinematografie či ochrana sociálno-kultúrnej identity, sa stávajú nástroje prípustného zasahovania do slobodnej výmeny výrobkov a služieb na princípe dopyt/ponuka. Okrem toho je tu pravidlo, ktoré umožňuje takzvanú aproximáciu vnútorného trhu, čiže zjednocovanie ekonomických pravidiel v prípade naliehavej potreby chrániť takouto jednotou nadnárodnú hospodársku súťaž. Ak sa pýtate, prečo by si ochrana súťaže medzi operátormi mala naliehavo vyžadovať reguláciu ich cenotvorby, pýtate sa síce logicky, ale spôsobom, ktorý odporuje logike systému. O tom, či tu tá potreba je, alebo nie je, rozhoduje ten, kto ju pociťuje (Európska komisia, Európska rada, Európsky parlament) a kontrola, ktorej následne podlieha, je viac ako ústretová – o absencii takejto potreby zatiaľ Súdny dvor rozhodol len raz, vo veci týkajúcej sa celoplošného zákazu akejkoľvek tabakovej reklamy v celej únii.
Aby toho nebolo dosť, máme tu ešte pravidlo o takzvaných doplnkových právomociach. To slúži na to, aby orgány únie, ak sa regulácia „ukáže“ ako naozaj nevyhnutná, mohli vydať príslušné opatrenie aj v prípade, že kompetencia v danej oblasti patrí členským štátom. Z takéhoto zovretia sa vyslobodzuje veľmi ťažko, ľahšie je si zvyknúť a prispôsobiť sa.
.všade dobre, v Bruseli najlepšie
Prehlbovanie priepasti medzi rozsahom regulačných ambícií Komisie a kvalitou mandátu, ktorou disponuje, nevyhnutne vyúsťuje do stavu, v ktorom sa radikálne zužuje priestor nielen pre efektívnu kontrolu výkonu jej pôsobnosti, ale aj pre hľadanie verejného záujmu a verejných potrieb na tom fóre, ktorému takéto hľadanie prislúcha predovšetkým, a to z doktrinálnych aj praktických dôvodov – na fóre vnútroštátnych parlamentov. Jedným zo zásadných dôsledkov je prenášanie kľúčových hodnotových a politických sporov na úroveň, ktorá je adresátovi príslušných rozhodnutí vzdialená geograficky, sémanticky, sociálno-psychologicky a inak. Nejde tu len o to, že sa Komisii, respektíve Rade a EP priznáva kompetencia určiť, koľko má stáť hovor z Grécka do Litvy, alebo rozhodnúť, že spotrebiteľ potrebuje možnosť kúpiť si za rovnakú cenu nielen úplný, ale aj neúplný softvér. Ide tu najmä o to, že pod vplyvom sebaprezentácie Komisie ako dobrého pastiera pre celý kontinent sa oslabuje odolnosť a sebareprodukčná schopnosť členských štátov ako politicky, ekonomicky i kultúrne ešte stále zomknutejších spoločenstiev, než akým je múzeum Európa.
Vysvetlím. Komisia sa, vedome či nechtiac, snaží svojim euroovečkám vsugerovať presvedčenie, že bez jej starostlivého objatia budú len bezbrannými obeťami zlyhávajúcich domácich politikov (pojem „zlyhávajúce národné štáty“ je už dnes súčasťou legislatívneho jazyka únie) a/alebo chamtivých nadnárodných korporácií. Ak sa tomuto jej úsiliu bude dariť rovnako ako doteraz, tendencia alibisticky presúvať vyslovene vnútorné otázky na externú úroveň sa iba posilní. Na konci tejto sekvencie je celkom prirodzená strata schopnosti riešiť niektoré dôležité veci vo vlastnej réžii, vytvoriť si na ne vlastný názor, nájsť spôsob, ako tento názor presadiť, a napokon ho aj realizovať v podobe konkrétneho opatrenia. Dokonalou ukážkou toho, čo mám na mysli, je zanovité trvanie na tom, že, napríklad spor súvisiaci s registrovaným partnerstvom je sporom, vhodným na spoločné „európske“ riešenie – že to, akú symbolickú a normatívnu podobu dostane spolužitie dvoch osôb rovnakého pohlavia, nemá byť funkciou osobitej, kultúrne, historicky a inak podmienenej identity príslušného spoločenstva a výsledkom slobodnej politickej a myšlienkovej súťaže, ale výslednicou v kuloároch uhnetenej dohody medzi euroúradníkmi, dvornými lobistami a exekutívnymi nominantmi národných vlád.
Ale to je naozaj iba príklad. Podstata sa týka domácich sklonov k alibizmu a pohodlnosti: ak Komisia ako európsky „überregulátor“ naráža iba na symbolický odpor národných vlád či parlamentov, je len prirodzené, že hranice svojich regulačných a kontrolných ambícií posúva ďalej a ďalej. Súčasťou mravoučných bájok v eurokuloároch je legenda, že nadnárodný regulačný Kraken dostal toľko priestoru aj preto, aby domáci politici nemuseli niektoré nepríťažlivé návrhy prácne „predávať“ domácemu publiku a mohli sa vyhovoriť na faktor E. O čo menšia, respektíve menej asertívna a sebavedomá krajina, o to významnejšiu úlohu hrá táto premenná v jej verejnom diskurze.
Pri pohľade na spôsob, akým sa na Slovensku chcú ťažiť nerasty či stavať diaľnice, sa síce často žiada povedať „pánbohzaplať“, že tu tá Komisia a Súdny dvor vôbec sú, je to však presne ten postoj, ktorý nedovidí za roh dvoch-troch volebných období. Ak sa totiž konštantou vzťahu medzi mocou a verejnosťou má stať spoliehanie sa na veľkú sestru v Bruseli, je len otázkou krátkeho času, keď sa začneme pýtať, kto postráži strážkyňu.
autor je docentom teórie a dejín štátu a práva
.radoslav Procházka
Ak ste našli chybu, napíšte na web@tyzden.sk.