Súdna reforma v Slovenskej republike

(Prehľad súčasného stavu súdnictva, reakcie naň a navrhované riešenia)

I. Formálny stav

Súdna reforma v Slovenskej republike našla vyjadrenie v prvom rade v Ústave Slovenskej republiky („ústava“),v jej Siedmej hlave. Postavenie a pôsobnosť súdnej moci  v zásade zodpovedá jej miestu, ktoré má v parlamentnej demokracii v rámci trojdelenia štátnej moci na zákonodarnú, výkonnú a súdnu. 

Súdnu moc v Slovenskej republike vykonáva Ústavný súd Slovenskej republiky („ústavný súd“) a všeobecné súdy (najvyšší, špecializovaný, krajské a okresné) vo veciach občianskych, trestných, obchodných a správnych.

Ústavný súd ,zložený z 13-tich sudcov, je špeciálnym nezávislým súdnym orgánom ochrany ústavnosti. V jeho pôsobnosti nechýba ani klasická tzv. abstraktná kontrola ústavnosti, t. zn. posudzovanie súladu právnych predpisov nižšej právnej sily s ústavou.

Všeobecné súdy sú však najmä pri realizácii základného ústavného práva na súdnu ochranu (čl.46 a nasl. ústavy) považované za primárnych ochrancov ústavnosti. Ich sudcovia ,ktorých je vyše 1300, sú totiž pri rozhodovaní viazaní ústavou, v súlade s ktorou musia právne predpisy vykladať a uplatňovať (čl.144 resp.čl. 152 ods.4 ústavy).

Základné prvky pre nezávislý a nestranný výkon funkcie sudcov ústavného a všeobecných súdov (vznik funkcie, jej výkon a zánik) sú ustanovené v ústave a bližšie rozvedené najmä v zákonoch o ústavnom súde, o sudcoch a o súdoch (č.38/1993 Z. z.,č.385/2000 Z. z. a č.757/2004 Z. z. – všetky v znení neskorších predpisov).

V rámci všeobecného súdnictva má kľúčové postavenie 18-členná Súdna rada Slovenskej republiky („súdna rada“),ktorej polovicu tvoria sudcovia a polovicu delegujú parlament, prezident a vláda. Predsedom súdnej rady je podľa ústavy predseda najvyššieho súdu, ktorého volí súdna rada a menuje prezident. Tento orgán konštituuje disciplinárne senáty a  rozhoduje o všetkých personálnych záležitostiach sudcov. Predkladá napr. prezidentovi republiky návrhy kandidátov na vymenovanie za sudcov a ich odvolanie,  rozhoduje o pridelení a preložení sudcov na jednotlivé súdy ale tiež o preložení sudcov na vyšší súd (kariérny postup), pričom nie je viazaná výsledkom výberového konania. Svoje rozhodnutia neodôvodňuje.

Kariérny postup sudcu by mal byť závislý najmä od kvality plnenia si zákonných sudcovských povinností. To posudzujú v rámci výberových konaní výberové komisie, ktoré sú zložené prevažne zo sudcov.

Výberové konanie a výberové komisie sú ustanovené aj pre funkcie predsedov okresných a krajských súdov (predsedu a podpredsedu najvyššieho súdu volí súdna rada a menuje prezident).Predsedu súdu však, v zásade, z prvých troch úspešných uchádzačov vo výberovom konaní, menuje minister spravodlivosti.

Na riadení a správe súdov sa podieľajú najmä predsedovia a podpredsedovia súdov a sčasti aj sudcovská samospráva (sudcovské rady).Pri správe súdov má však dôležité miesto v rôznych oblastiach aj výkonná moc, prostredníctvom ministerstva spravodlivosti (napr. v personálnej oblasti určuje počty sudcov a voľné miesta sudcov).

Základy disciplinárnej zodpovednosti sudcov a disciplinárne konanie, ktoré môže skončiť až odvolaním sudcu z funkcie, sú podrobnejšie upravené v zákone o sudcoch.

Nezávislému a nestrannému výkonu funkcie sudcu majú slúžiť, okrem iného, aj v zákone o sudcoch ustanovené práva a povinnosti sudcu, podmienky výkonu práce, platové pomery a sociálne zabezpečenie. Trestnoprávnu ochranu poskytujú ustanovenia Trestného zákona o zneužívaní právomoci verejného činiteľa, korupcii, zasahovaní do nezávislosti súdu, pohŕdaní súdom a marení spravodlivosti.

II. Faktický stav a navrhované riešenia

II.1.Či bude súdny systém, ktorý je ústavou a zákonmi zhruba nastavený na nezávislosť, nestrannosť a relatívnu efektívnosť, náležite fungovať, závisí v podstatnej miere aj od jeho vykonávateľov, najmä sudcov.

Právne nastavený systém súdnictva neladí dobre s jeho vykonávateľmi (sudcami),ktorým inak prisúdil výkon a správu súdnictva v pomerne širokej miere. Dosvedčujú to najmä nízka dôvera v súdnictvo zo strany verejnosti (prieskumy hovoria o 30-tich percentách, čo predstavuje 22. miesto v krajinách Európskej Únie),ako aj kritické hlasy z vnútra justície.

Nízka dôvera verejnosti vo vzťahu k všeobecným súdom pramení v podstate z toho, že často neverí najmä v ich  nezávislosť,nestrannosť,spravodlivosť,odbornosť,rýchlosť,morálku,nepodplatiteľnosť a pod.

Aby systém, najmä všeobecného súdnictva, náležite fungoval, musí ladiť s jeho vykonávateľmi. Pokiaľ tomu tak nie je, v záujme hľadania súladu treba zrejme rozmýšľať o zmenách ako v systéme, tak aj u vykonávateľov.

Ako existuje určitá polarizácia v slovenskej spoločnosti, obdobne je tomu aj v súdnictve. S určitou nadsádzkou možno hovoriť o „dvoch svetoch“: konzervatívnom a uzavretom (ktorý je zrejme väčšinový a rozhodujúci, lebo zaujíma rozhodujúce posty) a liberálnejšom a otvorenom, ktorý je menšinový a predstavuje ho aj nezávislá a neformálna sudcovská iniciatíva „Za otvorenú justíciu“(„ZOJ“.)

II.2.Táto iniciatíva (nadväzujúca na viaceré predošlé, ktorá má v súčasnosti 45 signatárov) už pri svojom založení 29. marca 2010 v „Zameraní a cieľoch“ označila nasledovné negatívne javy, ktoré významne znižujú  spoločenskú akceptovateľnosť justície a navrhla viacero riešení.

1.Politické zasahovanie do súdnej moci

Platná práva úprava umožňuje pomerne významný vplyv výkonnej moci na moc súdnu, napr. aj tým, že minister spravodlivosti menuje a odvoláva predsedov a podpredsedov okresných a krajských súdov.

Ministrom spravodlivosti sa môže stať aj sudca (výkon sudcovskej funkcie má vtedy prerušený),avšak prakticky iba ako nominant určitej politickej strany. Po výkone ministerskej, a teda politickej funkcie, sa však môže hneď vrátiť do justície a vykonávať aj riadiacu funkciu, hoci aj predsedu najvyššieho súdu, ktorý je zároveň predsedom súdnej rady. To sa aj nedávno stalo, keď sudca s prerušeným výkonom sudcovskej funkcie z politickej funkcie ministra pôsobil pri dotváraní súdnej rady (v ktorej sa ocitlo viacero predsedov súdov v riadiacej právomoci ministra spravodlivosti) a tá ho aj rovno z ministerskej stoličky do funkcie predsedu najvyššieho súdu zvolila. Takýmto spôsobom dochádza k neúnosnému previazaniu politiky a súdnictva.

Navrhuje sa preto, aby sa medzi politickou funkciou a riadiacou funkciou v súdnictve nemohlo voľne prechádzať. Buď sa sudca, ak bude vykonávať politickú funkciu, vzdá funkcie sudcu. Ak nie, lebo postačí iba prerušenie sudcovskej funkcie, potom po návrate z politickej do sudcovskej funkcie nebude môcť určitý čas (niekoľkých rokov) riadiacu funkciu v súdnictve vykonávať.

Tiež sa navrhuje, aby v zložení výberových komisií ohľadne výberových konaní na funkciu predsedu súdu, mali väčšiu ingerenciu orgány sudcovskej samosprávy (sudcovské rady) a aby mal minister spravodlivosti pri menovaní predsedu súdu z úspešných uchádzačov výberového konania obmedzenejšiu možnosť výberu ako doposiaľ(buď vyberie iba prvého ,prípadne jedného z prvých dvoch v poradí).

2.Aktuálny model výberových konaní

Výberové konania sa uskutočňujú na miesta vyššieho súdneho úradníka, justičného čakateľa, sudcu, sudcu na vyššom súde, predsedu senátu súdu vyššieho stupňa a predsedu súdu (okrem najvyššieho súdu).

Hoci prebiehajú formálne v súlade s platnou právnou úpravou, rastie podozrenie, že nie sú objektívne. Stalo sa totiž pravidlom, že úspešnými sú uchádzači, ktorí majú určité väzby na súdnych funkcionárov alebo súdne prostredie(najmä príbuzní, či inak blízki uchádzači).

Navrhuje sa preto najmä zabezpečiť rovnosť šancí všetkým uchádzačom výberových konaní. Išlo by napr. o testy vybraté náhodným výberom z jednotnej a dostatočne širokej databázy testov prístupných všetkým uchádzačom, ako aj o vypracovanie a vyhodnotenie testov anonymne.

Odporúča sa tiež zvýšiť dôraz na osobné predpoklady uchádzačov (aj na predsedov súdov),overiteľné odbornými metódami.

3.Nedostatočná odborná úroveň časti sudcovského stavu

Jeden kritický hlas z vnútra justície v širšom kontexte napr. hovorí: “Prílišné uzavretie systému umožnilo jeho ovládnutie úzkou skupinou ľudí. Nadštandardné sociálne zabezpečenie a platové ohodnotenie bez akéhokoľvek reálneho previazania na kvantitu a najmä kvalitu práce vytvorilo veľkú skupinu sudcov, ktorí v záujme sociálnych istôt viac či menej kolaborujú s dominantnou skupinou, resp. sa tvária, že sa venujú iba práci. Neexistencia hodnotiacich mechanizmov u značnej časti sudcov spôsobila rezignáciu na vlastnú odbornosť, čím sa stávajú ešte viac závislí od funkcie sudcu, pretože mimo justície by mali problém s prežitím, a to nielen po profesionálnej stránke“.

ZOJ zdôrazňuje, že je potrebné predovšetkým: skvalitniť systém vzdelávania sudcov; doplniť povinnosť sudcov vzdelávať sa o právo vzdelávať sa v nimi vybranej oblasti; opätovne zaviesť periodicitu hodnotenia sudcov na základe objektívne merateľných a porovnateľných kritérií vylučujúcich subjektivizmus ,ako aj určiť jednotné pravidlá vnútorných revízií na súdoch.

 Opakované negatívne hodnotenie sudcu by malo byť dôvodom pre odvolanie z funkcie sudcu. Jedným z dôvodov súčasného stavu súdnictva a jeho nízkej dôveryhodnosti je totiž aj to, že sudcovský stav nebol ochotný nastaviť systém tak, aby bol vnútorne očistený od tých, ktorí nemajú na to, aby boli sudcami.

4.Prieťahy súdnych konaní

Poskytovanie súdnej ochrany v primeranej lehote je obdobne ako aj v iných štátoch, slabšou stránkou slovenského všeobecného súdnictva. Zbytočné prieťahy v  konaniach konštatoval opakovane nielen ústavný súd ale aj Európsky súd pre ľudské práva v Štrasburgu, pokiaľ sa naň sťažovatelia obrátili.

V záujme zabezpečenia základného ústavného práva účastníkov konania na súdnu ochranu v primeranej lehote sa navrhuje napr.: posilnenie špecializácie sudcov na vybrané oblasti práva, rovnomernejšie zaťaženie súdov a sudcov, dôsledné plnenie povinností predsedov súdov pri výkone dohľadu nad plynulosťou súdneho konania a zavedenie nových prvkov, ktoré umožnia zrýchliť súdne konanie.

5.Nedostatočné presadzovanie etických hodnôt 

Posilnenie etického rozmeru výkonu sudcovskej funkcie sa javí byť veľmi potrebným. K tomuto účelu má slúžiť najmä: vytvorenie etickej komisie, ktorej členmi by boli zástupcovia z mimojustičného prostredia; spresnenie pravidiel sudcovskej etiky (Etického kódexu) a právna úprava o nezlučiteľnosti výkonu funkcie sudcu s činnosťou v bývalej ŠTB (Štátna bezpečnosť) resp. so spoluprácou s tajnými službami.

Odporúča sa tiež ustanovenie zákonnej povinnosti sudcu oznámiť skutočnosti brániace výkonu spravodlivosti, s garanciou jeho ochrany.

Pretože existencia pravidiel etického správania sa sudcov je dôležitým faktorom pre zvýšenie dôvery verejnosti v justičný systém, ochranu ľudských práv a posilnenie myšlienky právneho štátu, ako aj pre prevenciu a obmedzenie korupcie v justičnom systéme, ZOJ vypracovala a začiatkom júla  zverejnila na svojej webovej stránke ( HYPERLINK "http://www.sudcovia.sk" www.sudcovia.sk) navrhované znenie Etického kódexu.

Tento obsahuje: všeobecné zásady (nezávislosť, nestrannosť, spravodlivosť a transparentnosť, zdvorilosť a tolerantnosť, bezúhonnosť a slušnosť, spôsobilosť a kvalifikovanosť, ako aj dôvernosť),pravidlá etického správania vyplývajúce zo všeobecných zásad, konkrétne pravidlá etického správania funkcionárov súdov (predsedov a podpredsedov) ,záruky dodržiavania pravidiel etického správania a zodpovednosť v prípade ich porušenia.

6.Zloženie a činnosť súdnej rady

Ako už bolo prv uvedené, kľúčový význam v rámci všeobecného súdnictva má súdna rada. Problematickými prvkami počas jej doterajšej existencie sa ukázali najmä jej zloženie, neprimeraná koncentrácia moci a značne netransparentná činnosť(napr. už takmer rok jej zápisnice obsahujú len program a výroky rozhodnutí).

Hoci podľa ústavy polovicu jej členov tvoria sudcovia a polovicu delegujú parlament, prezident a vláda, v súčasnosti sa skladá v drvivej väčšine zo sudcov ( čo je dôsledok aj pôsobenia sudcu na poste ministra spravodlivosti.) Keďže medzi jej pôsobnosti patrí aj predkladanie návrhov kandidátov na vymenovanie za sudcov prezidentovi republiky a všetky zásadné personálne rozhodnutia, znamená to, že súdna moc je v podstate kreovaná sama sebou.

Prevencii pred koncentráciou moci a jej možným zneužívaním by mali napomôcť najmä tieto návrhy: zákaz zlučiteľnosti funkcie v súdnej rade s akoukoľvek funkciou v správe a riadení súdov; odstránenie kumulácie funkcií predsedu najvyššieho súdu a predsedu súdnej rady; ustanovenie princípu rotácie vo funkcii predsedu súdnej rady v ročných cykloch, ako aj princípu tretinového obmieňania členov súdnej rady volených sudcami počas jednotlivých častí volebného obdobia.

 K väčšej transparentnosti činnosti súdnej rady by prispelo uplatnenie zásady verejnosti (“čo nie je tajné,je verejné”).Pokiaľ to povaha veci nevylučuje,ako zápisnice,tak aj rozhodnutia,prípadne spôsob hlasovania (kto a ako hlasoval) by mali náležite odrážať najmä: čo bolo predmetom konania, akým spôsobom a z akých dôvodov sa dospelo ku konkrétnemu rozhodnutiu.

7.Zneužívanie disciplinárnych konaní

Účelom disciplinárnych konaní by malo byť vyvodenie disciplinárnej zodpovednosti najmä za porušenie sudcovských povinností.

Nielen medzi  verejnosťou ale sčasti aj medzi sudcami prevláda názor,že disciplinárna právomoc sa uplatňovala selektívne, takže viaceré disciplinárne konania sú účelovo namierené proti niektorým sudcom.Buď za kritiku vnútorných pomerov v justícii alebo za spôsob konania a rozhodovania , v snahe odstaviť ich od konkrétnych vecí, ktoré im boli náhodným výberom pridelené. O vážnosti situácie svedčí, že v ostatnom čase sa medzi verejnosťou,ktorá navštevuje disciplinárne pojednávania,objavujú dokonca aj členovia diplomatických zastupiteľstiev v Slovenskej republike.

ZOJ proti možnému zneužívaniu disciplinárnych konaní okrem iného navrhuje: menovanie disciplinárneho senátu v konkrétnej veci ad hoc, a to náhodným výberom v zásade zo všetkých sudcov; možnosť podať disciplinárny návrh za zbytočné prieťahy v konaní len po predošlom upozornení sudcu a po uplynutí lehoty na odstránenie nedostatkov; povinnosť predbežne prerokovať so sudcom každé konanie alebo opomenutie,ktoré môže byť predmetom disciplinárneho konania; právo sudcu vyjadriť sa k disciplinárnemu návrhu ešte pred jeho podaním; ustanovenie zodpovednosti za zneužitie podania disciplinárneho návrhu.

8.Nedostatočná transparentnosť

Ďalší kritický hlas z vnútra justície,a tiež v širšom kontexte, hovorí: ”Slovenskí sudcovia nedozreli na takú správu súdnictva,akú sa (za ich výdatnej pomoci) podarilo dostať do zákonov.Asi preto,lebo väčšina z nich nepochopila význam toho,čo je to “nezávislosť súdnictva”.Že to tu má byť pre občanov a nie pre sudcov samotných.Pod rúškom reforiem sudcovia mysleli hlavne na seba a preto pri takej správe súdnictva,aká z reforiem vzišla,vlastne sklamali.A tým poskytli dôkaz,že v demokracii skutočne musí dôsledne fungovať system vzájomných bŕzd a pák všetkých troch mocí.Súdna moc by mala byť čo najďalej od politiky.Nemôže však byť uzavretá sama do seba, pretože ako každá iná moc má tendenciu k zneužitiu.A práve preto voláme po transparentnom výkone súdnictva(správy aj samotného rozhodovania),aby sa tomu postavila hrádza.”

ZOJ v záujme ako sprehľadnenia,tak aj  sprístupnenia činnosti súdov  sudcom a tiež verejnosti ,navrhuje predovšetkým: zabezpečiť necenzurovaný monitoring médií o všetkých podstatných správach a informáciách týkajúcich sa súdnictva a sprístupniť ho všetkým sudcom; zabezpečiť prístup na internet všetkým sudcom; zabezpečiť pravidelné zverejňovanie všetkých rozhodnutí súdov na internete a ustanoviť povinnosť zverejňovať štatistické výsledky rozhodovacej činnosti súdov. 

II.3. Ďalšie navrhované riešenia.

Sudcovská stavovská organizácia (Združenie sudcov Slovenska) až v nedávno prijatých  opatreniach smerujúcich k zlepšeniu fungovania justície a odstráneniu prieťahov v konaní (apríl 2010) upozorňuje na potrebu zabránenia  politickému zasahovaniu do súdnej moci. 

Navrhuje napr. upraviť v ústave postavenie súdnej rady ako vrcholného orgánu súdnictva aj v rozpočtovej a finančnej oblasti a tiež jej právomoc menovať predsedov súdov.Ďalšie návrhy sú zamerané na prípustnú zaťaženosť súdov a sudcov,ich odbornú úroveň,vzdelávanie a hodnotenie,ako aj zvýšenie autority súdnych konaní.

Z parlamentných volieb v júni 2010 vzišla nova vládna koalícia, ktorá v Programových tézach ohľadne justície okrem iného  navrhuje: rekonštrukciu súdnej rady (posilnené zastúpenie nesudcov), otvorenie súdov pre verejnosť a verejnú kontrolu,povinné zverejňovanie všetkých súdnych rozhodnutí na internete,postupné zavedenie elektronického nahrávania všetkých súdnych pojednávaní,elektronizáciu súdnictva,otvorené výberové konania na sudcov,zavedenie povinných bezpečnostných previerok pre sudcov,pravidelné komplexné hodnotenie sudcov,otvorenie disciplinárnych senátov občianskej kontrole a transparentné rozdeľovanie zdrojov na jednotlivé súdy podľa vopred stanovených kritérií - ako nástroj na odstránenie vnútornej korupcie na súdoch.

ZOJ zverejnila v júni 2010 Víziu reformy súdnictva, ktorej základným cieľom má byť,vychádzajúc z čl.12 ústavy, justícia ako rovnosť šancí – pre občanov, pre sudcov a  pre ich pomocný a odborný personál.

Z vnútra justície sa tiež zdôrazňuje,že návrhy na zlepšenie stavu by sa mali zamerať aj na:

-otvorenie justície (verejnosť výberových konaní,justičných skúšok,doslovný záznam zo zasadnutí súdnej rady),

-kontrolu sudcov (bežná dostupnosť výsledkov ich práce,podrobný prehľad ich každodennej činnosti,zverejňovanie všetkých rozhodnutí, nahrávanie pojednávaní a pod.) a

-pravidelné hodnotenie sudcov (nie preskúšavanie,ale posúdenie ich konkrétnej práce v predchádzajúcom období -a to aj za účasti osôb z prostredia mimo justície).

V Banskej Bystrici, 13.júla 2010